I - Quando implica a realização de obras sujeitas a licenciamento, na alteração ao uso fixado em licença de utilização de forma a permitir que numa fracção de um edifício se instale um estabelecimento abrangido pelo D.L. nº 370/99, de 18/9, a nova licença de utilização representará o culminar de um procedimento que tem uma função de controlo do cumprimento do projecto de arquitectura e das normas relativas às condições sanitárias e de segurança contra risco de incêndio. II - Por isso, não tendo sido requerido o licenciamento das obras, cuja demolição até veio a ser ordenada, não pode ser concedida a nova licença de utilização nem o alvará respectivo. III – Não padece da nulidade de “excesso de pronúncia”, a sentença que conhece da questão do licenciamento das obras que a alteração do uso implicava, dado que ela se limitou a apreciar se a recorrente tinha direito à peticionada emissão do alvará. IV - O pedido de emissão de alvará de licença de utilização consubstancia-se numa intimação para um comportamento que terá de ser julgada totalmente improcedente se o recorrente não tiver direito a tal emissão.
ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SECÇÃO, 2º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL 1. A “A..., S.A.”, com sede na Av. de ..., lote 81, cave, na freguesia de Carcavelos, Concelho de Cascais, inconformada com a sentença do T.A.F. de Sintra que julgou improcedente o processo de intimação para a prática de acto devido que, ao abrigo do art. 112º do R.J.U.E., intentara contra o Município de Cascais e em que eram contra-interessadas a “B... Comércio de Cerâmicas Representação de Materiais de Construção, Lda” e a C... Comércio e Gestão de Imagens, Lda”, dela recorreu para este Tribunal, formulando, na sua alegação, as seguintes conclusões: “1ª) O presente recurso vem interposto da sentença do Tribunal “a quo” na parte em que decide que «o procedimento de licenciamento da alteração de uso não prevê no seu âmbito a realização de obras que careçam de licenciamento, porque nesse caso deve ser seguido o procedimento próprio, o que no caso não foi seguido pela requerente. (…) visando o presente meio processual apenas compelir a autoridade requerida a decidir, deferindo ou indeferindo o pedido de licenciamento apresentado, sendo esse o acto legalmente devido e não, necessariamente, a aprovação ou deferimento do pedido, sendo necessária a obtenção de parecer prévio favorável quanto à construção das obras edificadas e respectiva autorização/licenciamento/legalização municipal, que não foi promovido, nem obtido, sem o qual a Administração não pode decidir o pedido de alteração de uso deduzido, não pode ser deferido o peticionado. Não estão assim reunidos os pressupostos legais para o deferimento do pedido»; 2ª) Analisados os fundamentos da sentença, mal se compreende a interpretação efectuada pelo Tribunal na aplicação do regime ínsito no D.L. nº 370/99, de 18/9, porquanto tal entendimento ao manter o “status” de indecisão da Autoridade Administrativa recorrida viola, de forma ostensiva, os direitos e interesses legalmente protegidos da recorrente; 3ª) (…); 4ª) Entendeu o Tribunal “a quo” que os factos provados, constantes dos pontos A a Z da secção III da sentença, respeitam à descrição de um procedimento de alteração de uso, regulado no D.L. nº 370/99, de 18/9, regime que na realidade rege o procedimento de Alteração de Uso apresentado pela recorrente no Departamento das Actividades Económicas da Câmara Municipal de Cascais (“DLAE”) sob processo nº 2653/06 EAct. Econ, ora em crise; 5ª) Sucede que a conclusão de que «o procedimento de licenciamento da alteração de uso não prevê no seu âmbito a realização de obras que careçam de licenciamento, porque nesse caso deve ser seguido o procedimento próprio» atingida na sentença em crise, viola manifestamente o estatuído no D.L. nº 370/99, de 18/9. Vejamos, pois, sumária mas incisivamente, a questão decidenda. 6ª) Nos termos do Preâmbulo do sobredito D.L. nº 370/99, “passa a haver um processo de licenciamento único, organizado pelas Câmaras Municipais nos termos do regime do licenciamento municipal de obras, e é no âmbito desse procedimento que se faz a verificação das condições a que os estabelecimentos têm de obedecer, quer se trate de requisitos técnicos quer se trate de condições sanitárias ou de segurança contra incêndios. Neste processo, há lugar à realização de uma vistoria conjunta e é emitida uma licença única de utilização …”; 7ª) No caso do Município de Cascais a competência para o “processo de licenciamento único, previsto no D.L. nº 370/99, está atribuído ao DLAE, por força do Regulamento de Organização dos Serviços Municipais (cf. o impressivo art. 56º, nº 1, als. a) e b); 8ª) No âmbito do D.L. nº 370/99, de 18/9, o art. 19º, aplicável ao caso “ex vi” art. 20º, resulta evidente que compete ao Município, como autoridade investida singularmente no poder de decisão (sem prejuízo dos pareceres das entidades que terá de mobilizar), a apreciação da requerida alteração, sendo que o art. 12º é expresso quanto à entidade sobre o qual recai o dever legal de concessão da licença administrativa de alteração de uso; 9ª) Nesta conformidade, e é a douta sentença que o nota, o procedimento de licenciamento (sob o processo 2653/06 EAct. Econ, ora em crise) até foi devidamente instruído pela recorrente, pelo que é manifesto que o DLAE, não só é o órgão competente para apreciar o pedido como deve ser o único interlocutor da aqui recorrente, nos termos do citado D.L. nº 370/99; 10ª) Prevendo a hipótese de inércia, ou mesmo de recusa da Administração no prosseguimento dos licenciamentos, e de forma a obstaculizar esses efeitos, o legislador estatuiu expressamente um meio de tutela efectiva do direito a ver apreciado o pedido, consagrado no art. 17º do D.L. nº 370/99, de 18/9 (e dirigido à intimação da decisão sobre a emissão do alvará de licença de utilização), como é o caso dos autos; 11ª) Por seu turno, e por força do estatuído naquela norma, aplica-se o disposto no art. 62º do D.L. nº 445/91, de 20/11, que autoriza a intimação à prática do acto, uma vez reconhecido o deferimento tácito da pretensão. E, contra o exposto, dúvidas não há que o actual regime consignado no R.J.U.E., no seu art. 111º, sucessor daquele art. 62º protege igual e directamente a faculdade de requerer a intimação do órgão competente (cf. art. 112º do R.J.U.E.) à prática do acto que se mostre devido; 12ª) (…); 13ª) Como é bom de ver, o caso “sub indicio” trata exclusivamente da sindicância jurisdicional da inércia do órgão competente em praticar o acto devido (independentemente do sentido concreto de deferimento/indeferimento da pretensão formulada) no âmbito de um procedimento legalmente instruído à alteração de uso de fracção; 14ª) Neste sentido, à douta sentença recorrida imputa-se a nulidade por excesso de pronúncia, materializada na extrapolação do objecto “decisum”, pois o que apenas se pretende é que o poder judicial imponha um prazo decente (pois que o razoável já há muito se perdeu) à administração para proferir uma decisão (qualquer que seja) num procedimento que decorre há mais de 5 anos; 15ª) No entanto, o Tribunal entendeu imiscuir-se na própria apreciação do licenciamento (que aliás compete ao Município organizar internamente), para concluir afinal (sem necessidade) que se encontra em falta um parecer (mas esquecendo porém o douto Tribunal que até a falta desse parecer é provocada pelo recorrido) o que na sua óptica (sem apelo legal) impede a intimação isto é, a prática de uma decisão?; 16ª) Percorrido o regime legal, é forçoso concluir que compete exclusivamente ao Município de Cascais, através da DLAE, apreciar o processo dos autos, requerendo os elementos que considere necessários bem como promovendo a apreciação do pedido junto de outros departamentos do mesmo Município, na eventualidade de tal procedimento se revelar adequado, mas e sempre decidir da pretensão (cf. art. 14º do sobredito diploma); 17ª) Nestes termos o Tribunal não só errou ao considerar que o procedimento 2653/06 E-Act.Econ, iniciado ao abrigo do D.L. nº 370/99 extravasava a competência da DLAE, como errou ao deixar de interpretar o referido diploma no sentido de este prever que, no decurso do licenciamento (que implica obras de alteração da fracção espelhadas no projecto apresentado), não é exigida nenhuma licença/autorização “a se” (isto é, que não seja relação meramente interna) por parte do Departamento de Urbanismo; 18ª) O entendimento alcançado pela sentença recorrida (segundo o qual seria necessário um procedimento autónomo de licenciamento ao abrigo do RJUE para as obras necessárias à alteração do uso) viola manifestamente a previsão contida no art. 3º do D.L. 370/99, de 18/9, pois as obras de alteração decorrem em conformidade com o projecto apresentado no referido Departamento; 19ª) As obras em causa (que implicaram a colocação de uma escada de segurança), são uma exigência do D.L. nº 370/99, de 18/9, que consagra, por remissão do art. 5º para o D.L. nº 368/99, da mesma data, um conjunto de normas técnicas, mormente, regras específicas de segurança contra incêndios, que exigem, em face do projecto apresentado, a construção de uma escada de segurança na fachada tardoz do edifício, a fim de evitar a criação de uma situação de impasse (de 15 metros) e, consequentemente, a colocação da escada dependesse da aprovação do Departamento de Urbanismo, tal procedimento teria forçosamente de ser organizado internamente pelos serviços do Município, por forma a que, no momento da vistoria, as obras já estivessem terminadas; 20ª) (…); 21ª) Destarte, e porque não tem cabimento legal a exigência, no caso concreto, de uma duplicação dos procedimentos, não só porque o D.L. nº 370/99 se apresenta como uma lei especial face ao RJUE, mas também porque, estando em causa um estabelecimento destinado a comércio, que se subsume, primariamente, à intervenção do Departamento de Actividades Económicas, se exige um fraccionamento do procedimento, competindo ao Departamento de Urbanismo a análise da conformidade do projecto e da execução das obras com as normas legais e regulamentares aplicáveis e ao DLAE o licenciamento da actividade (comercial), sendo aquelas obras (e respectiva licença de utilização) consequência necessária e intrínseca desta actividade que se pretende exercer; 22ª) Ao não seguir este entendimento, a interpretação do Tribunal “a quo” viola, por um lado, norma expressamente positivada no art. 3º do D.L. nº 370/99, de 18/9, resultando numa interpretação sem o mínimo sentido literal possível e, bem assim, “a mens legislatoris” acolhida no Preâmbulo, dado que “o presente diploma visa, assim, simplificar e tornar mais rápidos os procedimentos necessários ao licenciamento dos estabelecimentos comerciais (…) passa a haver um processo de licenciamento único, organizado pelas Câmaras Municipais”; 23ª) Torna-se evidente que a sentença em apreço, ao ter aplicado sem mácula as normas constantes dos arts. 3º, 20º, 19º e 12º a 15º do D.L. nº 370/99 e do art. 56º, nº 1, al. a) e b), do Regulamento de Organização dos Serviços Municipais (de Cascais) não podia ter deixado de atingir as devidas consequências legais, ou seja: i) Concluindo pela competência da DLAE, como interlocutor único, para a instrução de todo o procedimento. ii) Considerando ilegal a inércia do Município de Cascais na decisão do procedimento 2653/06 E-Act.Econ. iii) Concedendo provimento ao peticionado pela aqui recorrente, recorde-se a decisão sobre a pretensão do recorrente, qualquer que seja o seu sentido; 24ª) Pelo exposto, a sentença em recurso encontra-se ferida de nulidade por excesso de pronúncia, por erro de julgamento e por violação de lei, devendo a final ser revogada e substituída por outra decisão, em cumprimento do disposto no art. 668º do CPC, que aplique a previsão dos arts. 3º, 20º, 19º e 12º a 15º do D.L. nº 370/99 e nesse sentido intime o Município de Cascais à prática do acto que decida o processo 2653/06 E-Act. Econ. em tempo útil (e legalmente estipulado)”. Apenas contraalegou o recorrido Município de Cascais, o qual concluíu pela improcedência do recurso. A digna Magistrada do M.P. junto deste Tribunal emitiu parecer, onde concluíu que o recurso não merecia provimento. Sem vistos, foi o processo submetido à Conferência para julgamento. x2.1. A matéria de facto pertinente é a que foi considerada provada na sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos do nº 6 do art. 713º do C.P. Civil.x2.2. A ora recorrente, alegando ser proprietária de uma fracção autónoma, relativamente à qual desencadeara, no Departamento das Actividades Económicas da Câmara Municipal de Cascais, um procedimento de alteração de uso nos termos do D.L. nº 370/99, de 18/9 a que foi atribuído o número de processo 2653/06 E-Act.Econ. , que ainda não conhecera qualquer decisão, apesar de já ter requerido a realização da vistoria e pago a respectiva taxa, intentou no TAF, ao abrigo do art. 112º, do R.J.U.E., processo de intimação para a prática de acto devido, pedindo a condenação do Município de Cascais a emitir o alvará de licenciamento de utilização no mencionado processo nº 2653/06 E. A sentença recorrida, após julgar improcedentes as excepções da ilegitimidade passiva e da impropriedade do meio processual, entendeu não estarem reunidos os pressupostos legais para a procedência do pedido, em virtude de a requerente ter realizado obras de construção que, inserindo-se na fachada do edifício, careciam de licenciamento camarário que ainda não fora obtido e que deveria ter precedido o licenciamento da alteração de uso, o qual “não prevê no seu âmbito a realização de obras que carecem de licenciamento”. Indeferiu, assim, a requerida intimação, absolvendo o requerido do pedido. A recorrente, no presente recurso jurisdicional, imputa à sentença a nulidade de “excesso de pronúncia” por se ter imiscuído na própria apreciação do licenciamento que competia ao Município organizar internamente e um erro de julgamento, por violação dos arts. 3º, 20º, 19º e 12º a 15º, todos do D.L. nº 370/99, visto competir exclusivamente ao Município de Cascais, através da DLAE, apreciar o processo dos autos, promovendo a apreciação do pedido junto de outros departamentos do Município, não tendo cabimento legal a exigência de uma duplicação dos procedimentos. Vejamos se lhe assiste razão. O D.L. nº 370/99, de 18/9, estabelecia o regime a que estava sujeita a instalação dos estabelecimentos de comércio ou armazenagem de produtos alimentares, bem como dos estabelecimentos de comércio de produtos não alimentares e de prestação de serviços cujo funcionamento envolva riscos para a saúde e segurança das pessoas, considerando-se instalação de estabelecimento o licenciamento da construção e ou da utilização de edifícios, ou suas fracções, destinados ao seu funcionamento art. 1º, nos 1 e 2, deste diploma (a que pertencerão todas as disposições legais que venham a ser citadas sem menção de origem). Nos termos do art. 3º, nº 1, “os processos respeitantes à instalação dos estabelecimentos abrangidos pelo presente diploma são organizados pelas câmaras municipais e regulam-se pelo regime jurídico do licenciamento municipal de obras particulares, com as especificidades estabelecidas no presente diploma”. O art. 19º, aplicável à situação em apreço por força do art. 20º, dispunha, nos seus nos 1 e 2, o seguinte: “1 A alteração ao uso fixado em anterior licença de utilização, de forma a permitir que, no edifício ou em uma sua fracção, se proceda à instalação de um dos estabelecimentos abrangidos pelo presente diploma, carece de aprovação da câmara municipal bem como de parecer favorável das entidades referidas nos arts. 7º a 9º ainda que tal alteração não implique a realização de obras ou implique apenas a realização de obras não sujeitas a licenciamento municipal, dando origem à emissão de nova licença de utilização, nos termos do presente diploma. 2 Para os efeitos previstos no número anterior, o interessado deve apresentar, consoante os casos, requerimento nos termos do nº 2 ou do nº 3 do art. 30º do D.L. nº 445/91, de 20/11.”. Por sua vez, esse art. 30º do D.L. nº 445/91 estabelecia, nos seus nos 1, 2 e 3, o seguinte: “1 A alteração ao uso fixado em licença de utilização carece de aprovação pela câmara municipal e pelas demais entidades a que alude o art. 48º nas situações aí previstas, dando origem à emissão de nova licença de utilização. 2 A emissão de nova licença é feita mediante requerimento do interessado e obedece ao regime previsto nos arts. 10º a 29º quando haja lugar à realização de obras sujeitas a licenciamento. 3 Quando haja lugar à realização de obras não sujeitas a licenciamento ou quando a alteração ao uso não implique a realização de obras, a emissão de nova licença é precedida de vistoria municipal, destinada a verificar se o edifício ou a fracção reúne os requisitos legais e regulamentares para a utilização pretendida”. Resulta dos transcritos preceitos legais que a instalação dos estabelecimentos abrangidos pelo D.L. nº 370/99 regia-se pelo D.L. nº 445/91, com as especificidades estabelecidas por aquele diploma e que a alteração ao uso fixado em licença de utilização carecia sempre de aprovação da Câmara Municipal e de parecer favorável das entidades referidas nos arts. 7º a 9º (autoridades de saúde e sanitárias e Serviço Nacional de Bombeiros), dando origem à emissão de nova licença de utilização. Se a alteração ao uso não implicar a realização de obras sujeitas a licenciamento, a emissão de nova licença de utilização é apenas precedida de vistoria municipal; se implicar obras sujeitas a licenciamento, a nova licença de utilização representaria o culminar de um processo de licenciamento que abrangeria, nomeadamente, a apreciação do projecto de arquitectura, a apresentação dos projectos das especialidades, a deliberação sobre o pedido de licenciamento, a emissão do alvará de licença de construção e a licença e alvará de utilização (cfr. arts. 14º a 29º, do D.L. nº 445/91). Neste último caso, porém, o particular não tinha de obter duas licenças de utilização. Bastava-lhe uma só que teria uma dupla função e natureza: controlo do cumprimento do projecto de arquitectura (cfr. art. 26º, nº 2, do D.L. nº 445/91) e controlo do cumprimento das normas relativas às condições sanitárias e de segurança contra riscos de incêndio (cfr. art. 11º), devendo o alvará cumular as especificações urbanísticas comuns previstas no art. 28º do D.L. nº 445/91 com as particulares especificações aludidas no art. 18º. Este entendimento está de acordo com a intenção do legislador do D.L. nº 370/99 de passar a estabelecer “um processo de licenciamento único, organizado pelas câmaras municipais nos termos do regime de licenciamento municipal de obras”, sendo no âmbito desse procedimento que se faria a verificação das condições a que os estabelecimentos tinham de obedecer, quer se tratasse de requisitos técnicos quer de condições sanitárias ou de segurança contra incêndios, havendo sempre “lugar à realização de uma única vistoria conjunta” e sendo “emitida uma única licença de utilização, que substituía a anterior licença sanitária e o certificado de conformidade emitido pelo Serviço Nacional de Bombeiros” (cfr. preâmbulo). Em face do R.J.U.E., na redacção anterior à que lhe foi introduzida pela Lei nº 60/2007, de 4/9, parece que o regime descrito não sofreu alterações relevantes para a decisão da questão em apreço. Pelo contrário, a al. e) do nº 2 do art. 4º, ao sujeitar a licenciamento (processo mais exigente que o de autorização) a alteração do uso do edifício que “não tenha sido precedida da realização de obras sujeitas a licença ou autorização administrativas” demonstra que essa alteração pode implicar a realização de obras sujeitas a licenciamento ou autorização que terá sempre de ser obtido. Perante o que ficou referido é de concluír o seguinte: Uma vez que a alteração de uso requerida pela recorrente implicava a realização de obras sujeitas a licenciamento teria ela de o requerer; Tendo a recorrente efectuado essas obras sem requerer o respectivo licenciamento ou legalização (cuja demolição, aliás, já foi ordenada), não poderia ser concedida a nova licença de utilização que se destinava a controlar o cumprimento do projecto de arquitectura e das normas relativas às condições sanitárias e de segurança contra riscos de incêndio; A inexistência de licença de construção ou a invalidade da licença de utilização constitui fundamento de recusa da emissão do alvará (cfr. art. 16º, nº 1, al. a), aqui aplicável por força do art. 20º) e, consequentemente, fundamento de indeferimento da intimação requerida; A sentença recorrida, ao conhecer da questão do licenciamento das obras que a alteração do uso implicou, não incorreu na nulidade de excesso de pronúncia, vertida na al. d) do nº 1 do art. 668º do C.P. Civil, pois limitou-se a apreciar se a recorrente tinha direito ao que pedia (a emissão do alvará); O pedido que foi formulado pela ora recorrente não era de condenação à prática de um acto administrativo devido, mas de emissão do alvará de licença de utilização, consubstanciando-se, pois, numa intimação para um comportamento; Não tendo a recorrente direito à emissão do alvará, a intimação terá de ser julgada totalmente improcedente. Assim sendo, a sentença recorrida não merece a censura que lhe é dirigida pela recorrente, devendo, por isso, ser confirmada.x3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida. Custas pela recorrente.x Entrelinhei: fundamentoxLisboa, 7 de Dezembro de 2011 as. ) José Francisco Fonseca da Paz (Relator) Rui Fernando Belfo Pereira Paulo Heliodoro Pereira Gouveia